作者： 來源： 發布日期： 2020-04-03

來源:《企業觀察報》,時間2019年7月26日

作者/劇錦文

2013年11月召開的中國共產黨的十八屆三中全會，提出了一整套深化經濟體制改革的方案。2017年10月黨的十九大召開，正式提出要貫徹“五大”新的發展理念，建設現代化經濟體系，以供給側結構性改革為主線，實現動能轉換，推動經濟發展高質量發展，不斷增強我國經濟創新力和競爭力。在這一背景下，國有經濟、國有企業的改革與發展也邁入了全新的發展階段。

混合所有制改革有序推進

黨的十八屆三中全會做出了國有企業實行混合所有制改革的重大決策，此后，國企的混改逐步轉入實施階段，包括國務院有關職能部門和各級政府首先按照自上而下的方式制定了一系列的政策文件、精心挑選試點企業，等等。顯然，這次改革中的文件制定是耗費了時日、下足了功夫的。在試點企業的選擇上，參與各方則體現出了高度的慎重。

2015年8月，國企改革的綱領性文件《關于深化國有企業改革的指導意見》發布，拉開了新一輪國有企業改革政策設計的帷幕，此后相繼發布多份相關的政策文件，形成了所謂的國企改革頂層設計的“1+N”政策文件體系。

通過對這一系列文件的梳理和解讀可以發現，它們從不同角度具體規定了國企混改的目標、實施方式和主要任務。主要任務包括三個方面：進一步開放競爭性業務、破除行政壟斷和打破市場壟斷等；混合方式主要有：（1）直接引入非國有資本（包括外資），即通過鼓勵非國有資本投資主體出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組，參與國有控股上市公司增資擴股；（2）通過引入非國有資本參與國有母公司層面的所有權改革，同時，國有產權也可以對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資；（3）探索實行混合所有制企業員工持股等。我們同時也發現，與前期“摸著石頭過河”的改革不同，當前的混合所有制改革更強調事前的“頂層設計”，混改實施之前有關部門就分別或聯合制定了如此多的政策文件實屬罕見。

2016年9月，國家發改委決定東航集團、聯通集團、南方電網、哈電集團、中國核建、中國船舶等9家央企實施首批試點。2017年，第二批10家試點企業名單已經國務院國有企業改革領導小組審議確定。前兩批共選定19家試點企業。混合模式包括民企入股國企、國企入股民企、中央企業與地方國企混合、國企與外資混合，以及PPP模式等。2018年，第三批混改試點企業31家，其中中央企業子企業是10家，地方國有企業21家，三批混改試點共50家，這些試點企業正在逐步有序推進。2019年5月17日，第四批混改試點獲得國家發改委批準，共有160家企業，其中中央企業107家，地方國企53家，涉及企業資產2.5萬億。

國企混改的政策指向是明確的。但是，長期存在于國企之中而一直未被解決的深層矛盾，以及在混改過程中新出現的問題，則又在一定程度上制約著混改的進程。

歸納起來主要包括；國有企業的國家戰略約束；國有與非國有產權主體合作的產業性質約束、融資約束；不同所有權主體混合后的權利平等與平衡；以及混合所有制企業的管理與決策中的問題等等。

新一輪以整合為主的重組潮

在我國經濟進入“新常態”和以創新驅動為特征的“高質量發展”的背景下，國家及時提出了“供給側結構性改革”的全新戰略。而對國有企業實施供給側結構性改革就自然成為國有企業當下的重要任務。

2016年7月國務院辦公廳頒發了《關于推動中央企業結構調整與重組的指導意見》，明確指出，到2020年中央企業的發展目標是實現四個“一批”。

1.“鞏固加強一批”。即對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔國家重大專項任務的中央企業，要加大國有資本投資力度，保持國有資本控股地位，發揮國有資本引導和帶動作用。

2.“創新發展一批”。即通過開展投資融資、產業培育、資本整合等手段，推動產業集聚和轉型升級，完善技術創新體系，提升企業的集成創新能力。

3.“重組整合一批”。推進裝備制造、建筑工程、電力、鋼鐵、有色金屬、航運、建材、旅游和航空服務等領域的企業重組，化解相關行業產能過剩，提高產業集中度，提升產品的質量和品牌知名度。

4.“清理退出一批”。嚴格按照國家有關標準要求，以鋼鐵、煤炭行業為重點，壓縮過剩產能，淘汰落后產能，限制嚴重過剩行業的新項目投資。清理長期虧損、扭虧無望企業和低效無效資產，退出一批不具有發展優勢的非主營業務，推動企業非主營業務和資產、公共服務機構的社會化管理。

隨著國有企業實施供給側結構性改革政策逐步完善，具體實施也迅速展開，主要有以下幾個方面。

第一，繼續加大產業重組力度，國資監管部門要求處于鋼鐵、煤炭等產能過剩行業的國有企業，主動減少產量、盤活存量、做優增量，化解過剩產能。

其次，對“特困企業”“僵尸企業”實施專項治理，針對不同類型的特困和僵尸企業，政府和國資部門配合企業實施了特事特辦的專項整治，該破產的破產、該合并重組的就合并重組。

第三，“債轉股”，國務院于2016年先后發布了《關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》和《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》，要求有關部門按照市場化、法治化等原則有序推進國有企業的“債轉股”工作，以降低企業的杠桿率。

第四，實施創新驅動，加快企業轉型升級，供給側結構性改革不僅要壓縮落后產能，更要生產出科技含量高、市場需求旺、代表未來發展趨向的高質量產品，這是對國有企業更高的要求。為了實現這一任務，許多國有企業紛紛響應，積極推動先進產能的規模化、集群化、優質產能的綠色化和清潔化。

第五，以整合為主的企業重組，與20世紀末的那次以“拆分”為主的重組不同，這次企業間的重組則體現出以整合為主的顯著特征。十八大以來，先后共有21組39家央企實施了重組，地方國企也有上百家企業進行了重組，國企的合并重組迎來了一個新的高潮期。

以授權經營為核心的監管體制改革

黨的十八大以后，黨和政府開始醞釀改革現有國有資產監管體制，逐步形成了以“授權經營”為核心的改革思路。

以授權經營為核心的監管體制改革就是在國資委與國有企業之間嵌入一個國有資本投資、運營公司。從已有的建議和一些改革的試點情況看，通過設立國有資本投資公司和國有資本運營公司，形成國有資產管理、國有資本投資、運營和國有企業的三層架構。

1.國資委。在2003年頒布的《企業國有資產監督管理條例》，2005年10月27日修訂通過的《公司法》，以及2008年10月通過的《企業國有資產法》中，國資委被定位為企業國有資產的出資人代表。在新體制下，國資委首先要重點解決好授權問題。將政府作為出資人的職能委派被授權給處于中間層的投資、運營公司。同時，國資委要加強對被授權公司的考核監督，建立科學的考核監督體系及其監管邊界。

由于改革國有資本授權經營體制是向自己“開刀”，必然會涉及到某些機構甚至個人的利益，如何使《方案》真正落到實處就會成為一個現實問題；第二，在構建國資監管部門對國資投資、運營公司的委托代理關系過程中，如何塑造出合格的代理人也是一個現實問題；第三，如何通過優化國資投資、運營公司的股權結構和治理結構，使其成為既能夠體現國家意志，又具有市場競爭力的法人實體的目標得以協調，也具有一定的挑戰性。

2.國資投資、運營公司。國有資本投資、運營機構不是原政府部門管理國有企業的機構、職能和管理手段的簡單合并。而是由管理國有企業轉為履行出資人職責、由行政隸屬關系轉為股東與公司關系。

根據現有試點的經驗，國有資本投資、運營公司主要通過劃撥現有商業類國有企業的國有股權，以及國有資本經營預算注資組建，或選擇具備一定條件的國有獨資企業集團改組設立。國有資本運營公司與所出資企業之間的關系，以財務管控模式為主，重點關注國有資本流動和增值狀況；國有資本投資公司則以戰略性核心業務控股為主，形成以戰略目標和財務效益為主的管控模式。

3.國有企業。2017年4月《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》（簡稱《職能轉變方案》）提出，國有企業應在分類的前提下，按照各種混合所有制的方式實施產權多元化的改革和法人治理結構的優化，以及經營者的市場化選拔，和更市場化的激勵約束機制的實施。從而使得企業制度改革與國有資產監管改革實現同步、協調進行。

強化黨組織作用的新領導體制

國有企業從它誕生的那天起，黨的身影就從未消失過。盡管黨在企業領導體制中的地位幾經變化，但黨組織在企業領導、治理中一直發揮著重要作用。尤其是十八大以來，黨組織在企業領導體制中的地位被提高到史無前例的高度。

黨的十九大之后，在黨和有關國企監管部門的推動下，全面落實黨委領導制在廣大國有企業中陸續展開。

1.重新修改企業、公司章程。按照國有企業對黨的領導和黨建工作要重新修訂企業、公司的章程，絕大多數國有企業特別是按照公司法注冊的國有公司，開始將黨的工作機構、組織機構、人員編制和工作經費等納入章程之中，在公司章程中載明黨委（黨組）領導核心地位及其功能發揮，及其工作原則、職責、議事決策程序等。從而使黨的領導核心地位制度化、經?；?。

2.廣泛推行“雙向進入、交叉任職”。十九大之后，國有企業紛紛將過去的“兩會一層”改造成為“三會一層”，即黨委會、董事會、監事會、經理層，并通過章程明確黨委會的領導核心和政治核心作用，從而將黨的領導融入公司治理的各環節。不僅如此，對已經實行公司制的企業繼續推進董事長兼任黨委書記、黨員總經理兼任副書記，黨員領導“一崗雙責”的領導體制。

3.前置企業重大問題的決策程序。十九大之后，絕大多數國有企業開始探索新的企業決策機制。按照企業重大問題決策前置的要求，在董事會、經理層進行決策重大問題之前，先由董事長、黨委書記、總經理進行充分溝通，在達成共識的前提下，交由黨委會集體研究并形成黨組織的意見建議，然后再由進入董事會或經理層的決策程序并負責貫徹落實。這樣，就保證了企業黨組織核心領導作用的落實。

4.明確國有企業黨委（黨組）議事范圍。2010年的《意見》和十九大通過的新《黨章》明確規定了國企黨委（黨組）的責任主要在于“把方向、管大局、保落實”，議事決策的對象主要是“三重一大”事項，根據這一原則，各國有企業都在積極探索，已經將其落到了實處。

根據企業推行新的企業領導體制中反映出來的問題，主要是它與過去形成的一些法律有不一致或不明確的地方，比如公司法規定要給黨組織參與公司治理留有空間，但其所指很不明確。如何使得現行體制特別是公司的章程能夠在公司法有明確的表述，是一個亟待解決的問題。此外，如何在新體制中充分體現廣大職工的參與，也是一個需要認真對待的問題。

借“一帶一路”推進企業經營國際化

在我國與沿帶沿路國家、區域的共同努力，“一帶一路”建設已經出現成效。國有企業作為一支重要的參與力量，不僅為“一帶一路”建設做出了貢獻，同時進一步提升了企業的國際化程度。

自從2013年習近平主席提出建設“一帶一路”的倡議以來，國有企業積極響應，在“一帶一路”沿線國家不斷增加投資，努力將優質的過剩產能轉移出去，通過獲得優勢資源、共享先進技術、先進管理經驗，和通過互聯互通建設，進一步開拓全球市場、整合國際產業鏈，對沖不同經濟體經濟周期的風險，并獲得組合性的財務投資收益。2010年以來，國有企業對外投資基本保持穩定，2016 年，在人民幣貶值預期之下，國有企業對外投資增速加快。

首先，國有企業重新成為我國對外投資的主導力量。2016 年以來，中老鐵路、中泰鐵路相繼開工建設，“一帶一路”沿線的投資持續發力。這一階段，國有企業立足于本國比較優勢，在不斷創新基礎上對外進行梯度產業轉移和技術尋求型投資，是典型的內涵式企業國際化，在很大程度上促進了國內供給側結構性改革。截止到2019年第一季度，中央企業共承擔“一帶一路”建設項目3120個,在基礎設施建設中,央企承但了50%的項目,合同金額超過70%。

其次，產能的國際合作成為國企國際化的新方式。在深化國際產能合作方面，自“一帶一路”倡議提出以來，我國企業主要通過組建產能合作企業聯盟的方式開展國際合作。中央企業先后在20多個國家開展了60多個油氣合作項目，在礦產資源開發中加強與合作方的技術交流和共享，有效提升了相關國家能源礦產資源開發的能力和水平。同時，中央企業在加強國際產能和裝備制造合作過程中，還成功幫助所在國經濟轉型升級。

第三，投資的行業和區域重心發生轉移?！耙粠б宦贰背h提出以后，國有企業海外并購的行業分布開始發生變化。以高科技行業為例， 2013 年全年高科技行業僅發生一項并購，所占比例甚微，而2016 年共完成11 項并購，占國有企業海外并購交易總量的9.5%。另外，與消費相關的媒體娛樂、醫療健康等行業的并購也顯著增加。也就是說，國有企業海外并購越來越傾向于提升科技含量和專項技術，行業分布也更加多元化。

從區域角度看，2013 年國有企業在歐洲(含俄羅斯) 和北美地區完成的并購交易量分別占到34%和25. 5%，而在亞洲完成的并購交易量僅占16. 5%?！耙粠б宦贰背h提出以后，亞洲地區的并購交易量逐漸增加，到2015 年已經超過28%，2016 年雖略有下降，但是在比例上已經與歐洲和北美地區相差無幾。

由此可見，在新時代，國有企業的國際化發展與建設“一帶一路”的倡議密切相關。

（作者系中國社會科學院經濟研究所研究員、博士生導師）

（編稿：張佶燁、孫小雨；審校：王硯峰